排污許可制度是固定點源環(huán)境管理的基礎(chǔ)核心制度，政府以排污許可證為載體，對固定污染源的污染物排放限值、排污行為等進行許可，以排放標準的要求作為基本依據(jù)，并以環(huán)境質(zhì)量標準為依據(jù)，對非達標區(qū)實施更為嚴格的排污許可限制。然而，現(xiàn)有的部分行業(yè)排放標準由于制定時間較早、科學技術(shù)支撐方法不足、與環(huán)境質(zhì)量改善難以掛鉤等問題，難以滿足新排污許可證制度改革要求。本文在研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究了基于排污許可制的排放標準存在的主要問題，并以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的，提出了現(xiàn)行環(huán)境標準體系的完善和修訂建議。

排污許可制度是發(fā)達國家普遍實行并證明行之有效的環(huán)境管理制度，也是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)核心制度。我國從20世紀80年代中期對排污許可這一基本的環(huán)境管理制度開始進行有益的探索。為加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度，2016年底我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善控制污染物排放許可制度、實施企事業(yè)單位排污許可證管理做出總體部署和系統(tǒng)安排。新的排污許可證實施方案對銜接總量控制制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境保護稅等制度做了要求，但一些細節(jié)問題有待進一步明晰，與各項環(huán)境管理制度協(xié)調(diào)融合有待進一步完善，對與污染源達標排放、環(huán)境標準等的關(guān)系及如何銜接沒有明確說明。本文將研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相關(guān)關(guān)系，基于排污許可的排放標準存在的問題，以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的，提出現(xiàn)行標準體系的完善和修訂建議。

1排污許可制度和環(huán)境標準制度的銜接關(guān)系

環(huán)境標準是國家環(huán)保法律法規(guī)體系的重要組成部分，從1973年發(fā)布第一項國家環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經(jīng)建立了國家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放（控制）標準、國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、國家環(huán)境管理規(guī)范類標準、國家環(huán)境基礎(chǔ)類標準五類環(huán)保標準體系。環(huán)境標準的制定和實施對規(guī)范環(huán)境管理、減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

環(huán)境標準與排污許可制緊密相關(guān)，兩者最終目標一致，均為改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境標準是依法制定實施的規(guī)范性文件，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的基本依據(jù)。環(huán)境標準是排污許可證確定許可限值的依據(jù)，排污許可證是保證環(huán)境標準有效實施的載體。環(huán)境標準和排污許可制度最直接關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的污染物許可排放濃度限值、許可排放量的確定以及排污單位的自行監(jiān)測、實際排放量的核算等，要以現(xiàn)有的行業(yè)污染物排放標準為基本依據(jù)。同時，企事業(yè)單位污染物許可排放量還要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達標的要求進行調(diào)控。因此，環(huán)境標準應(yīng)隨著污染治理技術(shù)更新和排污許可制度發(fā)展而不斷完善。

根據(jù)歐美的經(jīng)驗，“最佳可行技術(shù)”是排污許可制度不可或缺的組成要件，我國也才剛剛開始制定最佳可行技術(shù)，2017年6月起開始實施的《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》即作為我國一項國家環(huán)保標準。污染控制技術(shù)的發(fā)展是污染物排放標準修訂的主要依據(jù)，最佳可行技術(shù)是制定先進的排放限值的科學基礎(chǔ)。

我國已經(jīng)建立了固定源排放標準體系，該體系覆蓋了主要行業(yè)，這是實施排污許可制度的基礎(chǔ)。根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》以及各行業(yè)申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等政策文件，政府對所有固定源排污限值的許可，以排放標準作為基本依據(jù)?，F(xiàn)行的排污許可制度對環(huán)境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業(yè)的發(fā)證范圍根據(jù)相應(yīng)的排放標準確定，且排放標準作為核發(fā)機關(guān)依法合理確定排放污染物種類、濃度及實際排放量的主要依據(jù)之一。

（2）排污許可證載明的主要污染物類型以相應(yīng)排放標準中確定的污染因子為準，申請的排放濃度符合國家或地方規(guī)定的相關(guān)標準和要求，排放量符合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的要求。執(zhí)行特別排放限值的地區(qū)或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定。

（3）環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環(huán)境質(zhì)量。對重污染天氣應(yīng)急預(yù)警期間日排放量以及重點區(qū)域冬防階段月排放量有明確規(guī)定的，還應(yīng)計算特殊時段許可排放量。

（4）有環(huán)境影響評價批復(fù)的新增污染源依據(jù)環(huán)境影響評價文件及批復(fù)確定許可排放量。環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中無排放總量要求或排放總量要求低于按照排放標準（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照執(zhí)行的排放標準（含特別排放限值）要求為依據(jù)，采用相應(yīng)技術(shù)規(guī)范中的方法確定許可排放量。地方有更嚴格的環(huán)境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新污染物排放標準的，核發(fā)機關(guān)應(yīng)主動通知排污單位進行變更，排污單位在接到通知后二十日內(nèi)申請變更。

（6）行業(yè)技術(shù)規(guī)范尚未做出規(guī)定，且排放工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物，應(yīng)當執(zhí)行國家和地方排放標準的，要參照相關(guān)技術(shù)規(guī)范自行填報。

2發(fā)達國家排污許可與環(huán)境標準銜接的經(jīng)驗做法

歐美發(fā)達國家的環(huán)境標準與排污許可制度緊密聯(lián)系在一起，特別是其成熟完善的環(huán)境標準制定的技術(shù)經(jīng)濟評估方法，對我國基于排污許可的環(huán)境標準制度的改革和完善具有重要借鑒意義。

2.1許可排放濃度限值基于排放標準，排放標準的制定基于最佳污染控制技術(shù)

歐美發(fā)達國家環(huán)境標準與排污許可制度相輔相成。國家層面的大氣污染物排放標準主要是依據(jù)污染控制技術(shù)制定的，如美國的最佳可行控制技術(shù)（MACT）排放標準、歐盟的最佳可行技術(shù)（BAT）排放標準。歐美的“最佳可行技術(shù)”來源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和證明（如達到全行業(yè)前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；基于行業(yè)的數(shù)據(jù)及“最佳可行技術(shù)”的實踐，政府再制定出基于技術(shù)的排放標準。對于美國的許可證制度，固定源達到污染物排放標準是直接行動目標。美國國會1990年修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水污染物排放許可證的經(jīng)驗，增設(shè)了第五章——“許可證”（Permit），強化了關(guān)于大氣污染物排放許可制度的規(guī)定。主要是為以排放基數(shù)為基礎(chǔ)的排放標準服務(wù)的，目的是保證污染源在限期內(nèi)達到排放標準。美國的固定源排放標準主要基于最佳污染控制技術(shù)制定，包括對污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求，對特殊運行狀態(tài)（如開停機、故障等）的排放要求。此外，基于全過程控制的原則，對原料、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)也有相應(yīng)的要求。運行許可證除包含排放標準外，還包含排放量限值、遵守方案、實施時間表、進度報告、年度遵守保證書及檢測、記錄、報告要求等。

2.2排放許可證與環(huán)境質(zhì)量標準高度相關(guān)，非達標區(qū)執(zhí)行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的制度體系，是以固定源、移動源排放標準為核心的污染源排放管理，以環(huán)境空氣質(zhì)量標準及其州實施計劃為核心的環(huán)境質(zhì)量管理，兩者雙管齊下、并行不悖的管理思路，最終通過許可證制度加以整合，明確企業(yè)最終需要執(zhí)行的控制要求。國家或州的排放標準只是這一系列排放要求中相對寬松的規(guī)定，相當于“入門要求”。在局部區(qū)域，僅執(zhí)行排放標準不能達到管理要求或者環(huán)境改善需求，需要通過確定執(zhí)行更嚴格的排放限值和技術(shù)性能來實現(xiàn)。州實施計劃的核心工作，是根據(jù)排放清單和空氣質(zhì)量模型決定是否違反了空氣質(zhì)量標準，如果數(shù)據(jù)顯示超標，則必須對現(xiàn)有污染源進行必要的控制，以保證排放不會造成環(huán)境超標?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，州實施計劃的首要內(nèi)容應(yīng)包括可實施的排放限制和其他控制措施、技術(shù)和方法（包括經(jīng)濟手段），以及為達標所必須遵守的期限和時間表。對照前述排放標準制定原理，這相當于依據(jù)環(huán)境容納能力制定的地方排放標準，雖然可能不是標準的形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質(zhì)量達標地區(qū)和未達標地區(qū)，劃分依據(jù)是大氣中6種標準污染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過空氣質(zhì)量標準規(guī)定的達標濃度，則為未達標地區(qū)，否則為達標地區(qū)。未達標地區(qū)新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源審查”（newsource review，NSR）許可證。NSR許可證要求申請企業(yè)找到未達標污染物的“排污空間”，即我國所稱的總量指標替代，并使用排放控制水平最高且不計成本的最低排放率技術(shù)（LAER），以加快未達標地區(qū)空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)進程。所有主要污染源及部分非主要污染源、需取得建設(shè)許可證或酸雨物質(zhì)排放許可證的污染源都需具備運行許可證。受控污染物為6種標準污染物、6種溫室氣體及189種有害污染物（能對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響的氣體物質(zhì)HAP）。

3基于排污許可制度的環(huán)境標準存在的問題

由于我國環(huán)境標準制定在技術(shù)支撐方面還不足，存在部分標準滯后、制定不科學、對應(yīng)監(jiān)測監(jiān)管體系的不完善、管理機制不匹配等問題，如何基于環(huán)境質(zhì)量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排污許可制度的實施帶來一定困難。

3.1排放標準制定缺乏有效技術(shù)支撐，基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準還未建立

我國環(huán)境標準主要是按照污染控制技術(shù)評估思路制定的，主要基于樣本調(diào)查，缺少系統(tǒng)、規(guī)范的制定程序與方法。在制定排放標準過程中，考慮了污染治理技術(shù)的可達性，但由于抽樣調(diào)查率不高，標準值的選取與最佳可行技術(shù)之間并無直接關(guān)聯(lián)，缺失從最佳可行技術(shù)推導排放標準的環(huán)節(jié)。同時，排放標準的制定考慮了技術(shù)可達性與經(jīng)濟可行性，但并未確定經(jīng)濟可行性應(yīng)該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導致了國內(nèi)現(xiàn)在采用的最佳可行技術(shù)無法細分，考慮的僅是綜合成本。此外，現(xiàn)有的排放標準與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量標準沒有有效銜接。雖然我國對部分重點區(qū)域重點行業(yè)執(zhí)行特殊排放限值，但并未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經(jīng)驗來看，需要建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的排污許可排放標準體系。除常規(guī)污染物外，有些項目還排放苯系物、多環(huán)芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特征污染物，這些特征污染物的種類多，環(huán)境質(zhì)量標準不健全，故在標準制定中要更加關(guān)注。

目前，我國應(yīng)用較多的污染物排放標準仍為20世紀90年代制定，部分標準20余年未進行過修訂。也存在部分行業(yè)標準缺失現(xiàn)象，致使行業(yè)間核算基準不統(tǒng)一，很難全面、公平、有針對性地管理企業(yè)排污，也無法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平。重點行業(yè)主要污染節(jié)點、特征因子、作用機理以及相應(yīng)的控制技術(shù)路線不清，重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科研成果的信息共享程度不夠，“定標準需要數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)需要依據(jù)標準”的矛盾始終存在，影響排放標準制修訂質(zhì)量。

3.2排放標準與相關(guān)環(huán)境管理制度不匹配，排污許可監(jiān)管難以到位

排放標準具有強制執(zhí)行的法律效力，是排污許可證對受控產(chǎn)排污單元的核心限制要求。但目前普遍存在違反排放標準的“超標”現(xiàn)象，存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部污染物、未按照排放標準提出的監(jiān)測規(guī)定進行監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題。一是固定源的“連續(xù)穩(wěn)定達標”情況并不樂觀。不重視無組織排放控制以及污染設(shè)施的運行管理規(guī)定，政府難以通過執(zhí)法行動威懾固定源所有者認真遵守相關(guān)污染物排放標準，這正需要通過排污許可證來完善標準制度。二是與環(huán)境標準相關(guān)的環(huán)境管理制度包括環(huán)境影響評價、總量控制，迄今為止這些制度之間的關(guān)系尚未得到明確。環(huán)境管理過于依賴國家標準“一刀切”規(guī)定，不能因地制宜細化與落實，造成區(qū)域、行業(yè)的不公平現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“合規(guī)性傷害”問題。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規(guī)定。對國計民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應(yīng)當在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。

3.3排放標準對應(yīng)的監(jiān)測標準不完善，排污許可監(jiān)測難以落地

近日，環(huán)境保護部印發(fā)了《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》（以下簡稱“總則”）、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南火力發(fā)電及鍋爐》《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 造紙工業(yè)》三項環(huán)境保護標準，對排污單位自行監(jiān)測活動提出技術(shù)指導。隨著需要監(jiān)控的環(huán)境污染因子不斷增多，環(huán)境監(jiān)測方法標準的數(shù)量和技術(shù)水平距離實際需求尚存在一定差距。我國排放標準缺少對應(yīng)于限值的平均取值時間的規(guī)定，對排污許可證的實際執(zhí)行監(jiān)測體系需要加以完善。如何對排放濃度限值設(shè)定不同的時間尺度，時間越長，監(jiān)測的要求越高，是許可證的監(jiān)測中容易出現(xiàn)的現(xiàn)實落地問題。

4基于排污許可制的環(huán)境標準改革完善建議

環(huán)境標準是排污許可制度的基本依據(jù)，通過實施排污許可制度，反過來又會促進環(huán)境標準或者是基于技術(shù)的排放標準的完善。

4.1分級建立最佳可行技術(shù)的排放標準體系，作為排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)

以最佳可行技術(shù)作為排放標準以及排污許可的重要技術(shù)基礎(chǔ)。排放標準的制定應(yīng)當以最佳可行技術(shù)為核心技術(shù)依據(jù)，以行業(yè)內(nèi)公平、經(jīng)濟上可行、推動技術(shù)進步為基本原則，針對各行業(yè)的不同設(shè)施、工藝、規(guī)模制定排放標準限值。建議盡快出臺不同行業(yè)的污染治理最佳可行技術(shù)指南，建立設(shè)施名錄，針對不同行業(yè)的各類設(shè)施的生產(chǎn)工藝與產(chǎn)污環(huán)節(jié)，分析排放污染物種類、排放水平和環(huán)境影響。提出最佳可行的推薦技術(shù)或技術(shù)組合，并據(jù)此規(guī)定不同設(shè)施、不同規(guī)模下的排放標準和工藝技術(shù)運行標準。綜合考慮現(xiàn)有技術(shù)的排放控制水平、經(jīng)濟成本以及運行管理要求等因素，分級開展成本—效益分析，在不同的經(jīng)濟可行性層面建立包括最佳實用控制技術(shù)標準、最佳控制技術(shù)標準和最嚴格控制技術(shù)標準在內(nèi)的最佳可行技術(shù)分級體系。

4.2構(gòu)建基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準體系，嚴格不達標區(qū)域的排污許可

排污許可限值要最終基于環(huán)境質(zhì)量標準，確定排污許可的排放達標“底線”，如果一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達標，則該地區(qū)在發(fā)放排污許可時，應(yīng)當針對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求，同時要基于環(huán)境質(zhì)量對排放標準進行核定和完善。針對環(huán)境容量不足或某項污染物環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的污染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴格的控制技術(shù)標準核定許可限值和要求，如京津冀空氣重污染區(qū)域所在控制單元。要大力推進地方環(huán)保標準的制定實施，構(gòu)建基于環(huán)境容量與環(huán)境健康的排放標準體系?？紤]環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，分區(qū)、分類執(zhí)行不同排放標準。針對一般地區(qū)的固定污染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經(jīng)濟和環(huán)境效益的控制技術(shù)，即最佳實用控制技術(shù)標準；針對新建項目或重點行業(yè)須特別管控的污染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控制技術(shù)標準進行核定，即首要考慮環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟可行性。

4.3完善與排放標準匹配的監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)，使排污許可監(jiān)管充分落地

與排放標準相匹配的環(huán)境監(jiān)測方案，只提供監(jiān)測技術(shù)規(guī)范是不夠的，還應(yīng)包括監(jiān)測頻率、監(jiān)測時間、生產(chǎn)和污染處理設(shè)施非正常運行時數(shù)據(jù)處理、排污單位守法記錄的使用等。關(guān)于管控要求，對于大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業(yè)，增加無組織控制的措施要求。明確正常工況下污染物達標排放判定有關(guān)問題，提高標準的科學性，同步規(guī)范環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。要區(qū)別對待超標排放如實報告和虛假報告等行為。完善基于排污許可的排放標準相關(guān)配套制度，監(jiān)測監(jiān)管保障能力的建設(shè)應(yīng)與許可制度改革同時推進。

4.4建立最佳可行技術(shù)更新機制，盡快形成排放標準制定“技術(shù)儲備庫”

對不同排放標準的污染因子，要區(qū)分常規(guī)污染物（影響環(huán)境質(zhì)量標準的污染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害特征污染物，從不同控制目標的角度，提出排放限值要求。針對不同的區(qū)域，制定符合改善環(huán)境質(zhì)量要求的排放標準，建議逐步強化對環(huán)境質(zhì)量影響大的污染因子的控制，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況。加快編制出臺大氣有毒有害污染物名錄。隨著行業(yè)的技術(shù)發(fā)展和污染防治工藝的進步，最佳可行技術(shù)應(yīng)當處在不斷的動態(tài)更新中，最佳可行技術(shù)指南也應(yīng)當定期編制與更新。構(gòu)建完善的最佳可行技術(shù)指南更新機制，隨著技術(shù)工藝的進步和控制管理水平的發(fā)展，應(yīng)當以基于最佳可行技術(shù)排放水平的不斷更新來推動建立科學、可行的排放標準和技術(shù)標準。解決部分行業(yè)標準過舊、參照標準限值寬松、準入門檻低、針對性不強等問題，結(jié)合排污許可制度的實施，盡快形成標準制定“技術(shù)儲備庫”。

（原文刊登在《中國環(huán)境管理》2017年第6期，轉(zhuǎn)載請在顯著位置標明來自《中國環(huán)境管理》及“中國環(huán)境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）